Centros de privación de libertad controlada

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Sobre los CIE y su propuesta de reglamentación

Hace tanto tiempo que aquellos que trabajamos con el derecho de extranjería estábamos esperando la propuesta de normativa de funcionamiento y régimen de los Centros de Internamiento de Extranjeros, que desde la publicación del Anteproyecto de Reglamento elaborado por el Ministerio del Interior, al menos he podido encontrar cuatro documentos de cariz técnico-jurídico relacionados con ella: el informe jurídico del Consejo General de la Abogacía Española, el informe del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, el informe de la Campaña "Que el derecho no se detenga a las puertas de los CIE" y su resumen ejecutivo. Todos ellos, son excelentes trabajos de análisis jurídico de la naturaleza de los CIE y de su régimen de vida y funcionamiento interno. Recomiendo, pues, su lectura detenida.

Con curiosidad crítica, yo también me he propuesto una lectura del Anteproyecto. Con el fin de mostrar mi punto de vista y sin ánimo de emular los informes que he mencionado, comparto las siguientes consideraciones.

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los Centros de Estancia Controlada de Extranjeros, merece un comentario inicial que tiene que ver precisamente con la nomenclatura que introduce, sustituyendo la anterior (Centros de Internamiento de Extranjeros, CIE) por la de Centros de Estancia Controlada de Extranjeros, CECE.

En primer lugar, el propio anteproyecto justifica, ya veremos si suficientemente, la innovación. Al hilo del giro copernicano que significa aprobar una normativa completa con rango de Real Decreto sobre una materia en la que apenas hay algunos artículos espolvoreados en la Ley Orgánica 4/2000, de Extranjería y en el Real Decreto 557/2011, de Reglamento de Extranjería, y una mera Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999, el gobierno central declara que «tan profundo cambio debe también tener su reflejo y verse correspondido en la denominación de los Centros, dado que si bien no hay norma alguna que la establezca de forma expresa y concreta, la referencia y expresión generalizada que se hacía en la normativa anterior de los Centros como "de internamiento" parece imbuir aspectos que no se corresponden ni con su naturaleza de establecimientos públicos de carácter no penitenciario, ni con el tiempo de permanencia en los mismos de los propios internos. Siendo Centros de estancia de extranjeros que ha de estar debidamente controlada, tanto el ingreso como la permanencia y la salida, se considera adecuado que el nombre que se le atribuya sea el de "Centros de Estancia Controlada de Extranjeros (CECE)».

Tengo mis dudas de que la Ley Orgánica 4/2000, en cuyos artículos 62 y siguientes se habla meridianamente de centros de internamiento de extranjeros, no sea una norma que establezca la nomenclatura de forma expresa y concreta, como alega el legislador.

Tampoco son claros los "aspectos" que tiene en la cabeza el legislador que no se corresponden en la actualidad con la denominación de centros de internamiento. Para el gobierno central, parece demasiado inconveniente hablar de "internamiento":

- Porque los centros no tienen carácter penitenciario.

- Al parecer, porque el tiempo de permanencia es limitado y/o reducido (como máximo sesenta días por procedimiento).

Sin embargo, después de leer el proyecto de reglamento, parece mucho más inconveniente mencionarlos eufemísticamente como centros de "estancia controlada":

- Porque el cambio no es ni tan profundo ni tan cambiante como proclama la Exposición de Motivos.

- Porque no acierto a discernir los aspectos en que el funcionamiento y el régimen interno de los CIE propuestos por el proyecto se aviene con el carácter no penitenciario de los mismos. En otras palabras y leyendo el anteproyecto: en qué se ve que el CIE no sea un establecimiento de privación de libertad. Creo que apenas en nada.

En el desarrollo de mi análisis quedará más claro lo que acabo de afirmar.

La atribución reglamentaria del control judicial en el art. 2.2 del respeto de los derechos reconocidos a los extranjeros entra en contradicción con la misma atribución que establece el art. 49.1. Existen dos órganos judiciales implicados, el juez de instrucción que autoriza en última instancia el internamiento y dependiente del cual está el extranjero internado. Éste es el juez del art. 2.1. En cambio, el control judicial de los derechos debe darse al juez de control y vigilancia descrito en el art. 62.6 de la LO 4/2000, que es el del art. 49.1. Esta simple distinción no la hace el Anteproyecto.

Igualmente confuso deviene el procedimiento sobre peticiones y quejas, procedimiento descrito en los arts. 9.2 i), 10.1 d), 12 c) y 15.2 in fine. El exceso de escalas e instancias burocráticas, que debe recorrer la petición o queja, se agrava teniendo en cuenta la duración limitada del internamiento a dos meses y lleva a pensar en una tramitación lenta e ineficaz de las peticiones y quejas de los extranjeros internados.

El derecho del extranjeros a la asistencia letrada dentro del centro de internamiento está reconocido en el art. 15.2, en el que se menciona la comunicación reservada con abogado, "incluso fuera del horario general del Centro, cuando la urgencia del caso lo justifique y previa autorización en este último caso del Director". Habrá que ver si la urgencia y la excepcionalidad del horario es compatible con la disponibilidad del Director a dar su autorización previa. No es asunto baladí, ya que precisamente estamos acostumbrados en los CIE a situaciones que requieren comunicaciones urgentes, o que conllevan medidas cautelares y cautelarísimas en el orden jurisdiccional. Los acontecimientos (ingresos, ejecuciones de expulsiones, salidas traslados) pueden decantarse de manera definitiva en cuestión de horas. La carga de la prueba de la urgencia se entiende cae en el letrado que solicita la comunicación, lo que conlleva una absurda necesidad de justificar el ejercicio de un derecho fundamental, como es el derecho de defensa.

Además, resulta llamativa esta presunción de que la comunicación del abogado no siempre va a ser destinada a ejercer la efectiva defensa del extranjero, si tenemos en cuenta que se produce una grave e inaudita restricción de la libertad y la intimidad en el desarrollo de la comunicación en el art. 39: la vigilancia visual durante el desarrollo de la comunicación con abogado por parte de funcionarios de policía.

El art. 17, además, sanciona la falta de asistencia letrada al extranjero internado, en el régimen relativo a reclamaciones, peticiones, quejas y recursos, aunque con una lectura garantista de los arts. 20 a 22 de la Ley Orgánica 4/2000, la asistencia letrada está garantizada, además de en los procedimientos judiciales, también en los procedimientos en vía administrativa y en los procedimientos en materia de protección internacional -asilo y refugio-.

Entiendo que la regulación del internamiento en el futuro Real Decreto hace nacer un procedimiento administrativo sui generis, diferente del procedimiento sancionador que dio origen a la orden de expulsión, denegación de entrada o devolución y que tiene que ver con la relación de especial sujeción para y solamente para la expulsión a que se ve sometido el internado por la Administración competente. Y es en esta relación, la del administrado privado de libertad con el Centro de Internamiento, en la que se da también el requisito del art. 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000: la asistencia letrada es un derecho en los procedimientos administrativos que puedan llevar aparejada la expulsión, la denegación de entrada o la devolución. El silencio del Anteproyecto respecto de la preceptividad de la asistencia letrada no es excusable y tampoco lo es el silencio relativo a la solicitud de protección internacional, que debe ser explicitada como procedimiento propio y diferenciado en el Reglamento de los CIE.

No se entiende porqué no se recoge como uno de los requisitos de ingreso en los CIE la revisión de la condición de ser expulsable del extranjero expedientado. El art. 19 no realiza esta previsión y sin embargo, el art. 35, letra c) sí que prevé el cese del internamiento "cuando se tenga constancia de que la expulsión, devolución o regreso no podrá llevarse a cabo". Lo que no tiene sentido es que se inicie una medida cautelar de internamiento para y solamente para la expulsión, devolución o denegación de entrada, sin haberse comprobado de forma previa la posibilidad misma de ejecución del fin con el que nace el propio internamiento.

La constancia de la imposibilidad de la expulsión ni es ex facto ni puede ser ex iure sobrevenida al hecho mismo del internamiento. No lo es de hecho, ya que las razones objetivas para la inexpulsabilidad tienen que ver siempre o con la situación personal del expedientado (nacionalidad, documentación de la nacionalidad, convenio de admisión con el país de retorno, salida voluntaria, medios de vida para costearse el viaje) o con la asignación de partida oficial presupuestaria para la ejecución de la sanción. Ambas, son fácilmente verificables ab initio, y deben sustentar la petición por parte de la autoridad gubernativa de su solicitud de internamiento al juez de instrucción.

Y no lo es de derecho, por la propia naturaleza jurídica del internamiento, pues se desvirtúa gravemente la finalidad de garantía de ejecución -el Anteproyecto, en su art. 1.2- orientando el internamiento como un fin en sí mismo. Tanto es así, que el Anteproyecto mismo admite esta transgresión de la naturaleza jurídica del internamiento y prevé el cese del mismo en su art. 35, letra c). Sin embargo, no es suficiente la respuesta del mero cese, sino el examen en el ingreso de la condición de expulsable del extranjero, para que no se dé la privación de libertad de manera gratuita.

El art. 31 no prevé la audiencia al interno y a su abogado respecto del procedimiento que se inicia con el traslado a otro centro del extranjero. Si bien la solicitud debe ser valorada por el órgano judicial que permitió el internamiento, no se reconoce legitimación activa al extranjero para interesar su traslado ni tampoco, en caso de interesarlo la policía, se le da audiencia ni a él ni a su abogado. Ya que un traslado de CIE puede ocasionar perjuicios a las relaciones familiares, a las comunicaciones, a la posibilidad de recabar apoyo del exterior, al ejercicio eficaz del derecho de defensa por su abogado, debe ser prevista la obligación de que el extranjero y su defensa sean oídos en el procedimiento para decidir sobre el traslado de CIE.

Tampoco el art. 35.2 contiene una previsión acerca de la comunicación de la salida del CIE al abogado del que va a ser expulsado o puesto en libertad, así como sin embargo, sí se comunica el ingreso (art. 29.1) al abogado. La necesidad de que el abogado tenga conocimiento con antelación suficiente de la salida del CIE de su cliente está en consonancia con el Acuerdo de 27 de febrero de 2012, de los Jueces de Control y Vigilancia del CIE de Madrid (Aluche) que establece el deber de adopción por la autoridad gubernativa de los medios necesarios para garantizar el derecho de los internos a conocer, con una antelación mínima de 12 horas, del momento en que se va a producir la expulsión, el número de vuelo, la hora de llegada y la ciudad de destino, y que se facilite al extranjero internado, inexcusablemente, en ese lapso de tiempo los medios necesarios para realizar las llamadas telefónicas precisas para avisar a sus parientes o conocidos de España o de su país de llegada, a fin de posibilitar la organización del regreso. Ya que este derecho debe ser garantizado a todos los internos lo pidan o no, hagan uso del derecho a llamar a sus parientes o no y ya que el ingreso es comunicado al abogado, es solidario con él la comunicación de la salida también al abogado.

Finalmente, sorprende el Anteproyecto con la degradación de las funciones de control y vigilancia que son atribuidas a jueces especializados (en Barcelona, para el CIE de Zona Franca, los juzgados de instrucción núms. 1 y 17). En efecto, el art. 49.2 establece que el dicho juez de control y vigilancia, como consecuencia de sus visitas al CIE, "podrá formular al Director las recomendaciones oportunas para la mejora de las condiciones de vida o del régimen interior del mismo". Como órgano del Poder Judicial, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales de control y vigilancia atribuidas por las leyes -en este caso el art. 62.6 de la Ley Orgánica 4/2000-, el juzgado de instrucción no hace recomendaciones, sino que dicta resoluciones de obligado cumplimiento, como dice el art. 118 de la Constitución Española.

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Privación de libertad controlada por José Javier Ordóñez Echeverría se encuentra bajo una Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 3.0 España.